Objectifs : comprendre la finalité du droit

1991 : L’avertissement lancé par le Conseil d'Etat dans son rapport de 1991, De la sécurité juridique, semble toujours d’actualité. Y étaient dénoncés les effets de la « prolifération des textes », « l’instabilité des règles » et « la dégradation de la norme ». Les causes de ces maux étaient analysées et quelques formules sévères, restées célèbres, ont mis en lumière ces dérives : « logorrhée législative et réglementaire », « raffinements byzantins », « droit mou », « droit flou », « droit à l’état gazeux » ...

2006 : A nouveau, dans son rapport public 2006 (extrait), Sécurité juridique et complexité du droit, le Conseil d'Etat rappelle que « la complexité croissante des normes menace l’Etat de droit ». Le rapport revient sur les causes et les effets de ce phénomène complexe, qui résulte de dérives administratives et politiques susceptibles d’être maîtrisées, mais aussi de l’évolution de la société et de l’Etat.

Qu’est-ce que la sécurité juridique ?

Elle est ainsi définie par le Conseil d'Etat dans son rapport public 2006 : « Le principe de sécurité juridique implique que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles ».

Le Conseil d'Etat, qui rappelle qu’elle « constitue l’un des fondements de l’Etat de droit », dégage deux approches : l’une formelle, l’autre temporelle.

• La sécurité juridique est d’abord garantie par la qualité de la loi.

Cette dernière doit être normative, c'est-à-dire prescrire, interdire, sanctionner. Le rapport souligne à cet égard que « la loi non normative affaiblit la loi nécessaire en créant un doute sur l’effet réel de ses dispositions».
En outre, la norme doit être intelligible. « L’intelligibilité implique la lisibilité autant que la clarté et la précision des énoncés ainsi que leur cohérence», précise le Conseil d'Etat.

• La sécurité juridique dépend aussi de la prévisibilité de la loi.

Sans pour autant aboutir à un conservatisme excessif, « le principe de sécurité juridique suppose que le droit soit prévisible et que les situations juridiques restent relativement stables », explique le rapport. Il s’agit d’une part de la non-rétroactivité de la loi, et d’autre part de la protection des droits acquis et de la stabilité des situations juridiques.

Le principe de sécurité juridique constitue un principe général du droit communautaire depuis un arrêt Bosch du 6 avril 1962 de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). En France, le Conseil constitutionnel reconnaît, dans une décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, une valeur constitutionnelle à l'objectif « d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ». Il réaffirme ce principe à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2006 : dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, il censure une disposition relative au plafonnement global des avantages fiscaux, en raison de son excessive complexité, qu'aucun motif d'intérêt général ne suffit à justifier. Le Conseil d'Etat, qui en fait déjà application dans l’exercice de ses fonctions consultatives, consacre le principe de sécurité juridique dans une décision du 24 mars 2006 Société KPMG et autres. En matière judiciaire, la Cour de cassation prend également en compte les exigences découlant de ce principe.

Différentes voies d’amélioration de la qualité des normes et de renforcement de la sécurité juridique existent. On peut en mentionner les principaux exemples :

• Le respect des règles de préparation et de rédaction des textes

Le respect attentif d’un certain nombre de règles, principes et méthodes par les rédacteurs de textes normatifs est un premier gage de qualité. Pour faciliter leur travail, un Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires a été élaboré par le Secrétariat général du gouvernement et le Conseil d'Etat. On peut souligner dans cette perspective le souci de réserver aux textes juridiques des contenus réellement normatifs (et non déclaratifs par exemple).

• Les études d’options préalables

En amont de la décision, il s’agit d’une réflexion sur l’utilité même de la réglementation. Les différentes options pouvant permettre d’atteindre l’objectif recherché doivent être envisagées, y compris des solutions non réglementaires. Le Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires explique que « la démarche consiste à se poser les questions de savoir pourquoi un texte est préférable à une autre solution et, si ce texte est nécessaire, pourquoi chacune des normes qu’il se propose de fixer est elle-même nécessaire et optimale ».

• Les études d’impact préalables

Elles doivent permettre d'analyser les retombées potentielles de l'action publique et de communiquer cette information aux décideurs, voire, le cas échéant, au public. Cet outil fait l’objet du rapport Lasserre, Pour une meilleure qualité de la réglementation (2004).

• Une « loi anti-lois » ?

L’idée d’un dispositif parfois qualifié de «loi anti-lois» a été avancée afin de maîtriser l’inflation législative : il viendrait limiter la possibilité d’édicter une loi aux cas où cette solution s’avèrerait la plus efficace. Le Conseil d'Etat, dans son rapport 2006, s’interroge sur l’opportunité de recourir à une loi organique « tendant à fixer quelques obligations de procédure, en particulier à subordonner le dépôt d’un projet de loi devant les Assemblées à ce qu’il soit assorti d’une évaluation préalable de l’impact de la réforme ».

• Une discipline constitutionnelle plus stricte

Dans le cadre des dispositions constitutionnelles existantes, une voie d’amélioration peut résider dans une application plus stricte de la hiérarchie des normes et des règles encadrant la procédure parlementaire : respect des domaines de la loi et du règlement définis par les articles 34 et 37 de la Constitution (voir par exemple la circulaire du directeur de cabinet du Premier ministre du 19 janvier 2006), mise en œuvre par le gouvernement des irrecevabilités prévues aux articles 41 et 44 à l’encontre d’amendements parlementaires sortant du domaine de la loi ou non préalablement soumis en commission...

• La simplification

Les chantiers de simplification administrative se déploient dans de multiples directions : simplification des démarches, dématérialisation des procédures (en ligne), simplification des formulaires, du langage … Plusieurs ordonnances ont par exemple procédé à de nombreuses simplifications à partir de 2003 (création de guichets uniques, suppressions de commissions administratives, simplification de formalités, etc).

• L’accès au droit

De multiples moyens de faciliter l’accès au droit pour les citoyens existent : codification, diffusion de bases de données juridiques sur internet (legifrance.gouv.fr ou service-public.fr), accès aux documents administratifs, information administrative...

• La codification

Outil classique d’accès au droit en France (les codes napoléoniens), le rassemblement des textes en vigueur dans des codes thématiques est activement mis en œuvre aujourd'hui. « Essentiellement fondée sur une consolidation et une meilleure organisation des normes existantes, la codification tend à faciliter la connaissance et la communication des règles de droit », rappelle le Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires. Le Conseil constitutionnel a précisé, dans une décision du 16 décembre 1999, que la codification répond à « l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ».

• Suivi et évaluation

Consulter le dossier d'actualité sur « L’évaluation des politiques publiques ».